原标题 典型+经验+建议:特色小镇建设指南

近年来,为推动特色小镇有序发展,发改委坚持规范纠偏、典型引路的原则,特色小镇建设路径日渐清晰。基于金融经验和浙江样板,未来,特色小镇需要构建市场化发展机制,尊重市场规律,给予一定的制度土壤,发挥企业推动“产城人文”融合的专业能力。

特色小镇需要构建市场化发展机制 推动“产城人文”融合的专业能力

特色小镇要优胜劣汰

近年来,特色小镇发展取得了一些进展、积累了一些经验,但也有一些地区存在滥用概念、名不副实、盲目发展、质量不高、房地产化等不良倾向,引发了大量负面的社会舆论。因此,“规范纠偏、典型引路”成为推动特色小镇有序发展的发力正反两面:既要淘汰不实小镇和问题小镇,又要对模式先进、成效显著的特色小镇经验进行总结示范,发挥引领带动作用。

规范纠偏

各省共淘汰整改385个“问题小镇”

2016年以来,针对特色小镇和特色小城镇发展过程中的问题,管理层多次发声纠偏、规范调控。随着发改委《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》的发布,特色小镇政策日渐明朗,更注重纠偏“做减法”,从申报创建到实施运营都越加严格。同时,支持特色小镇有序发展,也成为了2019年新型城镇化建设重点任务之一。(扩展阅读:图解 | 发改委:19项举措提速新型城镇化建设)

数据显示,截至2018年12月31日,从国务院有关部门的工作看,在《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》将两批403个“全国特色小镇”更名为全国特色小城镇后,现有的特色小镇创建名单共有两个,分别是国家体育总局的96个全国运动休闲特色小镇、国家林草局的50个国家森林小镇,国家体育总局淘汰整改了34个、暂时保留62个;从各省份的工作看,各省份共淘汰整改了385个“问题小镇”,其中,在省级特色小镇创建培育名单中淘汰整改了70个、暂时保留996个,在市县区级特色小镇创建培育名单中淘汰整改了174个,在政府创建名单外市场主体自行命名特色小镇中淘汰了141个。

特色小镇需要构建市场化发展机制 推动“产城人文”融合的专业能力

未来,以下三类小镇将面临逐步淘汰:

住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇;

政府综合债务率超过100%,市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇;

特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。

典型引路

点名表扬十个特色小镇

失败的特色小镇往往千篇一律,而成功的特色小镇则各有各的成功经验。近年来,部分特色小镇建设取得了一定进展、积累了有益经验,涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的特色小镇。

为推动各地学习借鉴,在日前召开的2019年全国特色小镇现场经验交流会上,发改委规划司推广了“第一轮全国特色小镇典型经验”,包含五方面经验,表扬十个特色小镇。

一是浙江德清地理信息小镇、杭州梦想小镇和福建宁德锂电新能源小镇在打造新兴产业集聚发展新引擎上的经验。

二是浙江诸暨袜艺小镇、广东深圳大浪时尚小镇、吉林长春红旗智能小镇在探索传统产业转型升级新路径上的经验。

三是江苏苏州苏绣小镇在开拓农业转移人口市民化新空间上的经验。

四是江西大余丫山小镇、安徽合肥三瓜公社小镇在构筑城乡融合发展新支点上的经验。

五是天津西青杨柳青文旅小镇在搭建传统文化传承保护新平台上的经验。

未来,将逐轮推广精品特色小镇典型经验,支持符合发展规律的特色小镇建设。综合来看,运行模式、特色产业、宜居宜游、特色文化风貌、创新机制以及可复制经验,是典型特色小镇的六大推荐指标,具有指导意义;同时,先进制造业、农业田园类及信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等特色小镇也将得到鼓励。

特色小镇需构建市场化发展机制

2019年全国特色小镇现场经验交流会上,国开金融公司副总裁左坤发言中指出,客观地说,从全国范围看,高质量的特色小镇项目是不多的。很多特色小镇项目是地方政府投资的,而政府主导的特色小镇通常会面临两个问题:一是缺少商业模式,二是缺少创意运营的能力。这就无法市场化运作,无法复制推广。

基于国开金融的多年实践,左坤认为,要实现特色小镇的高质量发展,就必须构建市场化的发展机制。这是一项系统工程,需要政府、金融机构、运营企业的共同努力。

首先,需要地方政府要转变观念。要树立以企业为中心的特色小镇发展理念,吸引企业和社会资本积极参与特色小镇建设,并为他们创造良好的氛围和条件。

第二,金融机构要创新工具。要适应特色小镇建设的资金需求特点,降低融资门槛,优化融资条件。

第三,运营企业要提高品质。要努力对标国际一流水平,不断加强特色小镇运营团队的能力建设。

对此,左坤提出了四条具体的建议措施:

一是大力推进政府与社会资本风险共担、收益共享的特色小镇合作模式。政府和企业紧密融合或许是一条有效路径。建议采取政府参股、以企业为主的混合所有制模式,让政府也能分享小镇建设的长期利益,从而勇于给予充分的支持政策。另外,政府还可以和企业实行“对赌”机制,这样可以把一些不良企业挡在外面,并使那些真正的好企业获得充分的政策支持,把特色小镇建设好、运营好。

二是大力培育特色小镇的运营商。建议一是在国家和地方层面,定期评选出特色小镇建设的领军人物和优秀企业,进行名单制管理,并面向社会公布和表彰他们的实践案例,吸引更多的企业投身特色小镇建设。二是对于这些得到广泛认可的特色小镇品牌企业,给予在项目获取、规划土地、金融支持、税收优惠等方面的政策支持,使之快速成长壮大,实现全国化发展,更好地支撑特色小镇建设的国家战略实施。

三是把特色小镇与乡村振兴结合起来。特色小镇和乡村建设就是一个硬币的两个方面,本质上是一体的;甚至可以说,特色小镇归根结底是服从和服务于乡村振兴战略的,特色小镇和乡村振兴的融合发展,就是十九大提出的“城乡融合”发展战略的具体体现。

四是设立一个服务于国家城乡融合发展战略的国家级基金平台,大力引导社会资本参与特色小镇和乡村振兴建设。这个基金的作用,并不只是解决“钱”的问题,更重要的是有助于解决城乡融合发展中的一系列瓶颈问题。

特色小镇的浙江经验

近些年,国家不少经济战略的出台都是借鉴了浙江的经验,特色小镇建设也不例外。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为,浙江的特色小镇经验为全国特色小镇的建设指明了一条路:“特色小镇有一个重要的特点——其产业完全按照市场规律发展起来,自发形成,并不是由政府推动。”

也有观点认为,江浙地区的特色小镇有声有色,它跟这里千百年孕育的精致的人有关,与他们对精致生活的追求,从而形成的精致市场息息相关,更与它的镇域经济发展、服务型政府有作为、长情守望的能人推进密不可分。

尽管浙江省特色小镇是建立在浙江省独特的块状经济基础上的,其它地方很难复制。但任何事物再独特,都需要遵循最基本的逻辑和规律。浙江省特色小镇的成绩和问题所展现出的内在规律性,能够为其它省份提供借鉴和警示。

根据浙江大学中国新型城镇化研究院调研组的《根据浙江省特色小镇建设经验的普适性问题研究》认为,有四个值得推广的经验:

1.产业基础和小平台。特色小镇应该依托原有的产业基础,紧扣产业升级趋势,锁定产业主攻方向,构筑产业创新高地,形成错位竞争,且定位虽无需拘泥于1—3平方公里,但应因地制宜的“小”,避免摊大饼、粗放式、同业恶性竞争等传统开发区所面临的种种困境。

2.市场“进”政府“退”。浙江省的特色小镇突出强调“非镇非区”,超越了行政区划范畴,也超越了通常意义上产业园区发展范畴,“政府引导、企业主体、市场化运作”,为企业和市场在特色小镇建设中占主导地位去除了行政束缚,使特色小镇在市场竞争中保持创新动力。切不可将“建成多少特色小镇”作为考核下级政府的指标,否则容易导致下级政府以行政指令取代市场机制配置土地、资本、人才等资源要素,而这势必会降低资源配置效率,导致“空城鬼镇”等政绩工程和走样变形现象。

3.重视环境建设。浙江省要求把小镇建设成至少3A级景区,根本目的不仅仅在于强调发展旅游业,而是期望借助这种方式打破传统产业之间的隔阂,形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合,并在这种重新组合中不断创造出新机会,激发出新动能。旅游并不是特色小镇开发建设的核心目的,但拥有“高颜值”,可以使小镇更具吸引力和生命力。

4.尊重市场规律。目前特色小镇较为成功的案例,是业已经过市场竞争机制残酷筛选的结果,而绝不是政府事先挑选的赢家。承认政府有为,但绝不能过分夸大政府作用,不能将特色小镇的成功完全归之于政府“有形之手”的有意设计。

市场因素仍然是影响企业选址最为主要的因素,只要给予一定的制度土壤,企业更具有推动“产城人文”融合的专业能力,而政府更应该在增加和改善公共品供给方面做文章。政府可以采用是否具备产业基础、是否具备发展潜力等作为参选和评价标准,但这些标准不能过高,也不能过于僵硬,也不能急功近利,而是应当允许特色小镇立足长远、因地制宜、因时制宜地尝试,甚至在税收优惠和治理模式上进行创新。

因此,要避免仅靠政策优惠来培育特色小镇,避免特色小镇的建设主体单一化,避免特色小镇“一刀切”的顶层设计,避免产业优于社区的绝对化观念。